一、引言

区块链技术是一种基于对等网络的计算范式，采用链式结构验证和存储数据，分布式节点共识算法生成和更新数据。密码学保证了数据传输和访问的安全性，自动化的脚本代码形成了智能化的合同操作数据。(1)由于其“点对点(P2P)、时间戳、智能契约、共识机制、加密算法等核心技术，以及其去中心化、去信任、透明、防篡改、可追溯、安全可靠等天然特性”，近年来被广泛应用于货币、金融、政府治理等领域”(2)。

2019年10月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十八次集体学习时特别指出，世界主要国家都在发展区块链技术，我们也要用区块链技术“为人民提供更智能、更便捷、更优质的公共服务”[3]。换言之，在推进国家治理体系现代化的大背景下，要利用区块链技术发挥治理效能，提升国家治理能力特别是政府治理能力，助力经济社会发展。

将区块链技术应用于政府治理是治理模式的创新。学术界对这一问题的讨论取得了一些成果。张毅等(2016)认为对区块链技术的研究主要集中在科技和金融领域，对区块链在政府治理中的应用研究较少；区块链技术确实给政府治理创新带来了机遇，但也挑战了政府管理权威，对区块链技术的法律法规建设提出了要求。[4]王鹏和丁毅(2017)研究了区块链的去中心化、信任和集体维护等特点，提出利用区块链技术打造“新型政府治理”；在深化客户导向、共建共享平台、构建多中心治理架构的同时，提供精准化、服务化、个性化、定制化的治理服务。[5]王茂禄和卢静宜(2018)阐述了区块链的工作原理和技术优势，探讨了其在政府房管、文化、税务、卫生、民政、审计、财税、食药监、金融监管、规划和资源管理等方面的治理应用，并提出了相应的改革建议。[6]晁乃鹏(2018)聚焦国外区块链技术在政府治理中的应用，梳理了跨国区块链技术的政府治理蓑衣网小编2022实践。[7]陈菲菲和王学东(2019)围绕如何提高政府公共权力的合法性，探讨了区块链技术在建立政府信任中的作用、优势和路径。[8] [X] [X]总的来说，已有的研究成果讨论了区块链技术在政府治理中的创新和影响，为本文提供了理论基础，但仍存在一些不足。第一，随着区块链技术的不断发展，其在政府治理中的应用也在不断扩大，很多新的应用领域是现有文献没有涉及到的。其次，现有文献从多个角度论述了区块链技术的优点，但对其缺点以及对政府治理的稳定性、颠覆性和政治性的影响的研究仍然不足。第三，区块链技术在政府治理中应用的系统梳理仍有待加强。鉴于此，本文在系统梳理区块链技术在政府治理中实践的基础上，深化了区块链技术在政府治理中的应用、挑战及对策研究。

二。区块链技术在政府治理中的应用

区块链技术在政府治理中的应用是物理技术和社会技术的统一，其应用基础基于区块链的几项核心技术；由于区块链技术具有安全、高效、透明的优势，目前在全球多个国家的政府治理中被广泛应用。

(一)区块链技术在政府治理中的应用机制

应用区块链技术 物理技术的出现是为了解决社会技术面临的问题，社会技术的发展也对物理技术的创新提出了新的要求。就像电话、互联网等物理技术被用来解决人类跨地域的信息交流一样，区块链最早是作为比特币的物理技术出现，用来解决点对点交易等社会技术问题；如今，人与人之间乃至人与机器之间的高质量交互需要5G网络、物联网和人工智能的进一步发展，而提升国家治理能力的目标也需要政府利用区块链技术将治理的物理技术转化为治理效率。[10]

(二)区块链技术在政府治理中的应用基础

现有文献讨论了区块链技术在政府治理中的应用，但很少说明区块链的哪些技术构成了政府应用的基础。然而，清楚地解释区块链的技术基础有助于理解其在政府治理中的应用。

第一，共识机制。共识机制是区块链的核心技术，是保证区块链安全、分蓑衣网小编2022权和扩张的基础技术。它可以帮助交互各方以某种方式就特定数据达成一致[11]。一致存在于机器中，也存在于人类领域中。2018年将区块链技术应用于30多个国家的政府治理，关键在于共识机制与人类社会组织直接相关。[12]区块链的协商一致机制一旦达成就不能修改或伪造。共识算法保证了事件的真实性、透明性和安全性。许多政党和政府重视这一技术特征，并将其用于民主协商或投票。

第二，智能合约。智能契约类似于社会契约，目的是让事情在某种程度上达成一致。然而，智能合约是在区块链上存储、验证和执行的代码，并由多方协议或单方面部署和使用。当达成协议且外部触发器满足智能合同中的编码条件时，该协议将被记录在分布式账本中并自动执行。换句话说，一旦条件被触发，智能合约就可以在没有人工干预的情况下执行指令，所有的执行过程都会被信息块记录下来。[13]因此，将区块链智能合同技术应用于政府治理，可以大大缩短政务处理时间，提高政务执行效率。

第三，没有信任体系。无信任系统并不意味着不需要信任，而是区块链共识机制、智能契约、加密算法、时间戳等技术省去了需要一个可信的第三方来充当中介或公证人。信任体系可以分为三类：信誉、政府和信任机器。在一个人口不多的社区，人们的口碑是信任的保证。在人口众多的社会中，国家、政府和公共机构将成为权威的信任担保人。从历史上看，国家维护社会信任，也会维护自身权威，实现治理；如果国家不能维持社会信任，那么国家就会崩溃，统治力量就会被取代。因此，现代社会政府治理的基础是确保人民对人民的信任和人民对政府的信任，并从信任中获得共识和执政合法性。但区块链的出现，可能会把保证信任的责任或职能从政府等第三方机构转移到技术上，让人与人之间的互动可以通过技术来中介，让社会事务从信任人和政府转变为信任技术和数据。[14]

第四，时间戳。时间戳意味着参与簿记的所有个人在每个块中都有时间信息。由于区块链是按时间顺序制作的，它可以提供一个包含所有历史信息的数据库[15]。也就是说，块具有时间戳，这使得块数据能够以时间顺序准确且不可逆地显示。这一特点使得政府公共事务易于审计和追踪。第五，分发书籍。分布式账本技术可以记录和共享用户在网络中的每一笔交易，用于提供dis 这种安全是基于区块链的节点冗余，因为冗余可以将一个节点的信息复制到其他所有节点，通过去中心化的方式，政务在单个节点失效时仍然可以保证数据的完整性和流畅运行[16]。当然，区块链的加密技术(哈希算法和非对称加密)也广泛应用于政府区块链的建设中，因为它可以为政府数据的维护提供密钥，为政府数据提供安全性。

(三)区块链技术在政府治理中的应用优势

将区块链的几项核心技术应用于政府治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要契机。许多政府基于以下优势将其应用于政府治理：

首先，确保政府数据的安全性。政府作为集中式的政府数据中心，容易受到网络攻击，造成数据丢失。块的冗余和分布式技术可以实现数据在所有节点的存储，保证数据的安全性。它还可以在世界上的任何节点存储数据，减少数据被盗的可能性。另外，每个节点都有自己的数据管理密钥，使得政府数据的管理和维护更加安全。

第二，降低成本，提高政府效率。政府作为中央集权的政权体系，管理着公共资源和数据，是一个金字塔形状的资源库，存储容量巨大。集中集权的政治资源系统具有一定的稳定性，但其管理和维护需要大量的资金，并且存在效率低、速度慢、失真等问题[17]。区块链共识机制和去中介化、去中心化、去信任化等技术，可以简化政府政务流程，减轻数据和资源分配和审计负担；减少集中决策过程中的意见摩擦和时间消耗，从而提高效率，为群众提供快捷服务。

第三，减少权力滥用和腐败的可能性，与公民建立信任，确保治理的合法性。“近年来，在一些国家，长期积累的矛盾导致民怨沸腾、社会动荡和政权崩溃，其中腐败是一个非常重要的原因”[18]。皮尤的研究数据显示，美国公民对政府的信任度已经接近历史最低点。只有18%的美国人认为政府在做正确的事情。这种不信任有许多复杂的原因，包括腐败。如今，许多政府都面临着治理腐败和建立公众信任的问题，而区块链可以缓解这一趋势，增强公众对政治制度的认同。具体来说，区块链技术可以在不使用中央数据库的情况下记录和验证公共事务，并且这些记录不能被擦除或篡改。这使得保证数据的完整性、安全性、透明性、可靠性和可追溯性成为可能，降低单点故障、中心节点黑匣子或监管缺失带来的风险。同时也免去了中介组织的需要，减少了繁琐的程序，降低了自由裁量权行使中的腐败风险；使公共事务和国有资产的全过程追溯成为可能，帮助纪委监察局、政府审计人员或执法人员对政务进行监督检查。

也就是说，一方面，区块链技术可以保障政府、公民和商业数据的安全，简化和减少劳动密集型的公共事务流程；另一方面，可以降低管理责任相关的过高成本，大幅提高治理效率，有助于构建制约权力腐败的“笼子”，提高政府治理效率，恢复公众对政府的信任。

(四)区块链技术在政府治理中的应用现状

区块链技术可以帮助政府为公民提供高质量的公共服务，提升公民对政府或公共机构的预期，也可以提高公民对政府的信任度，增强治理的合法性。[19]正因为如此，区块链技术被应用于政府治理的许多领域。2018年，全球10%的政府已经使用区块链技术改善治理。

爱沙尼亚自2008年以来一直在使用区块链技术进行测试 [20]澳洲、俄国、丹麦、泰国在投票中使用区块链技术，加快投票过程，简化和降低选举成本，避免暗箱操作，发展更强大的民主国家。2018年，英国利用区块链技术完成了屠宰场的肉类跟踪，以确保食品安全，并计划投资1000万英镑用于研究和创新。利用欧盟区块链技术进行知识产权保护，帮助政府打击假冒伪劣产品。将美国区块链技术用于食品和药品安全监管、患者数据共享、国土安全保护、政府信息加密和航空零件跟踪。迪拜计划在2020年建立一个由区块链技术驱动的政府，这样所有的政府服务都将使用区块链技术。瑞士使用区块链技术进行身份识别和加密支付，佐治亚州使用它进行土地登记，新加波、直布罗陀和瑞典使用区块链技术开发数字货币和加密货币，而南韩使用区块链技术接管整个城市的治理服务，且不侵犯公民隐私。值得注意的是，墨西哥还使用区块链技术跟踪公共服务的招标，以提高政府的透明度，减少政府腐败。当然，也有很多政府将区块链技术用于电子政务、信用管理、公务员管理、交通管制、学术监督、工资审核、税收征收、财务审计、跨区域教育、车辆、物流、互联网、医药(疫苗)、枪支、难民监管等。此外，区块链科技发展规划已经制定，区块链科技立法已经开展，为区块链在更大范围内推进政府治理奠定了良好基础。[21]

中国也是较早探索将区块链技术应用于政府治理的国家。2016年，中国工信部《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》和十三五规划重视区块链作为“战略前沿技术”，《2018年中国区块链产业白皮书》把区块链作为推进数字中国建设的重要支撑[22]。中国杭州、贵阳、广州、河南、陕西、上海和雄安新区的地方政府都开展了政府区块链项目。贵阳还发布了《贵阳区块链发展和应用》白皮书，并制定了区块链发展规划。2017年，雄安新区直接将区块链技术引入政府治理，希望通过区块链技术构建全方位的监管体系，打造廉洁、透明、高效的政府；2018年将用于居民租房管理，通过加密算法保护租客隐私；2019年，区块链科技用于建设资金管理，确保资金安全，提高资金使用效率。目前，区块链技术在中国政府治理中的应用主要基于试点，中国政府对其充满期待，并积极探索更多的治理应用。2019年10月，习近平总书记特别强调，要“积极推进区块链技术在教育、就业、养老、精准扶贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用。”，从而为人民“带来更好的政府服务体验”。[23]也就是说，应该利用区块链更好地促进国家治理和政府治理，探索更多的治理应用，用先进的技术为人民服务。

三。区块链技术在政府治理中的挑战

区块链技术为现代政府治理的应用和发展提供了广阔的平台，但同时由于其自身的特点，也给传统政府治理带来了诸多挑战。

(一)去中心化给政府权威带来挑战

传统的政府治理是金字塔形的层级结构，部门之间界限分明。政务中存在成本高、效率低、反应慢、话语权垄断、暗箱操作等问题[24]。与传统的政府治理结构相比，区块链技术具有许多独特的优势和潜力，可以驱动制度变革，重塑治理范式和流程，对公共权力形成制衡，使政府事务更加高效和透明。

然而，它的去中心化、非中介化 同时，区块链技术还会增强非政府参与者的权力，导致权力不对称，形成去中心化的治理模式和去中心化的自治社会，这将模糊治理主体和客体，使它们可以互换和替代。有研究甚至指出，区块链技术让传统的“治理”走进了死胡同，使人们能够在旧的“废墟”上建立一个全新的治理平台。[25]此外，区块链技术的“反中央集权性质”对传统的政府治理权威，尤其是中央集权的政府权威提出了挑战。西方无政府主义者甚至宣称国家是非法的、不必要的储存权力的地方，并公开利用区块链等新技术作为反政府治理权威的解放力量，试图通过区块链技术取代政府，建立一个去权威、扁平化、无等级结构的无政府社会。激进的自由主义者甚至建议通过区块链技术建立一个无国家社会，解除对民族国家和主权治理的限制，并使治理服务更多地依赖于世界市场而不是政府。[26]

(二)技术局限性使政府治理面临稳健性风险

虽然目前区块链技术受到很多政府、企业和金融机构的重视，但它仍然存在很多局限性，使政府治理面临风险。

首先，由于政府信息建立在公共链中，并作为公共账本存储，隐私和保密是区块链科技必须面对的问题。虽然区块链目前可以采用几种匿名或加密机制来保护资讯安全，但这些机制并不是万能的。因为区块链网络中的每个节点都有完整的数据历史，所以它可以提供给每个节点的用户或管理员。理参与者检验。如果任一节点的管理密钥被破解，所有政府治理记录及公民信息就面临被不法分子利用的风险。这对保密性政府信息、公民信息或政治投票带来了限制。

其次，区块链技术的安全机制需要同时验证公钥和私钥，以进行身份识别或政务执行，如果一方密钥丢失，政府区块链系统就没有其他机制可以保障政务信息安全或推动电子政务运行，这也使得区块链技术在政府治理中的运用缺乏灵活性。

再者，区块链技术分布式结构可以为监督政府提供机制，为公民参与政府治理提供平台，但是谁来监督和治理各区块、各参与节点的行为，目前仍没有相关技术加以支撑。

最后，尽管区块链技术在政府治理实践中具有很强的安全性，但是处于发展初期的区块链系统本身并不是绝对可靠的。《区块链产业安全分析报告》显示，2011年到2018年4月，全球因区块链安全事件造成了巨大的经济损失。在政府治理应用中，当参与者或者黑客控制了51％的区块链政府网络时，他（们）就有机会破坏区块链的安全机制，篡改、控制大部分区块链，获得力量来垄断共识，破坏区块链技术在政府治理中的民主机制。

总之，如果上述局限不能得到有效解决，它将会限制区块链技术在政府治理中的开发和应用。〔27〕

（三） 技术监管盲区蕴含政府治理破坏性影响

将区块链技术应用于政府治理可谓是一把双刃剑，它既可以帮助政府推进治理，也可以通过加密技术、去中介技术破坏政府治理。也就是说，区块链技术既可以成为保障政务运行安全的工具，也可以在缺乏审查的情况下成为隐藏犯罪活动的保护伞。具体来讲，政府区块链的日常运营由全体网络节点共同维护，这意味着政府对区块链的监管仅限于宏观层面的组织管理，使得各个区块节点本身缺乏监督。〔28〕与此同时，区块链的任一节点都不必承担数据安全的法律责任〔29〕，如果在缺乏技术监管的情况下将政府治理的权力下放，就等同于将腐败或犯罪的权力下放，反而破坏了政府治理。

四、 利用区块链技术推进政府治理的对策建议

区块链作为颠覆性技术既可以实现政府治理也可以破坏政府治理，这也是习近平总书记强调要“加强对区块链技术的引导和规范，加强对区块链安全风险的研究和分析”〔30〕的重要原因。区块链技术的发展完善是逐步克服自身弱点的过程，因此为了进一步让区块链技术在政府治理中发挥治理效能，有必要提出相应的对策和建议。

（一） 廓清区块链技术在政府治理中的错误认识，树立正确的治理理念

每一次技术进步都会对社会思潮产生影响，而这些政治的、哲学的思潮也会进一步影响技术的正确使用和长远发展。将区块链技术应用于政府治理是技术与思想结合，它们是否可以良性互动关系到社会秩序的稳定。

第一，坚决维护政府权威，杜绝区块链技术治理中的无政府主义思潮。区块链技术去中心，使“各个利益相关主体的地位逐渐趋向平等，……减少政府公权力对公共服务领域的掌控力度，降低公众对政府部门的依赖”〔31〕等特点，推动了社会自治化和政府治理去权威化过程，也使无政府主义者看见了利用区块链技术建立扁平结构、无权威自治社会的希望。但是，正如恩格斯《论权威》所说，“把权威说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成绝对好的东西，这是荒谬的”〔32〕。区块链技术治理并不一定要像无政府主义那样绝对消除政府权威，也并不必像新自由主义那样提倡“更少的政府，更多的市场”，以市场代替政府服务。必须要指明的是，“政府作为最重要的中心化权威系统，在推动区块链技术发展和应用的过程中极为关键”〔33〕，利用区块链技术推动政府治理提供更好的政府服务仍要以政府为主体。中国作为一个中央集权制的社会主义国家，需要一个负责任、具有权威性的政府尽可能地运用区块链技术掌握社会信息，避免扁平社会决策低效，无政府自治社会自私自利等缺陷，做出符合社会最大利益的决定，实现善治。

第二，树立“主权区块链”意识，坚决维护治理主权。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出，“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的，是以阶级关系的历史形式及其政治的、道德的、哲学的以及其他的后果为基础的”〔34〕。区块链技术在政府治理中的应用也应当符合现时期治理现代化的需要，遵从每个主权国家的国情、历史，考虑区块链各种治理形式的政治后果、道德后果和哲学后果。技术自由主义者往往强调在去掉主权国家边界的基础上，建立基于区块链的无国籍社会，在全球一级分享权力，实现资源流动和协调治理。然而任何事物都是辩证的，无界的区块链社会可以提供极大的自由，也可以导致社会失序，破坏政府治理。因此，区块链技术可以无国界，但是区块链必须得有主权。这意味着一国可以独立自主、免于他国干涉地进行区块链治理活动，处理区块链政府治理事务，对区块链攻击行为实施防范、自卫和打击，对本国区块链政府网络进行管辖、控制和监督。〔35〕

（二） 制定应用标准和法律，推动区块链技术有序发展

标准形成规矩，法律铸就权威。将区块链技术应用于政府治理，必须要有标准可循，有法律可依。为了更好地使其推动政府治理，我们应当加强区块链技术政府治理应用标准化建设，推进区块链技术政府治理应用的法律法规制定。

区块链技术或将成为我国掌握全球科技竞争先机的重要一环，但是缺乏区块链技术标准，区块链技术在政府治理中的应用潜质将是有限的。因此，加快制定区块链技术的政府应用标准，将有助于将科技成果转换为治理效能。标准是技术的通用语言，是对技术实践、创新、进步的提炼和总结，是多方协商一致的共识结果，是产学研结合的直观体现。〔36〕尽管标准本身没有法律约束力，但通常情况下标准会得到法律认可。区块链国家标准包括基础标准、信息安全标准、行业和应用标准等，对于政府治理应用程序而言，标准至关重要，因为它将对区块链技术的运作产生规范性的影响。〔37〕2017年12月《信息技术区块链和分布式账本技术参考架构》国家标准计划获批立项，相关人员应当借此建立一套全球通用兼具中国特色的标准体系，改变以前在知识产权、技术标准等方面的失语现象，提升国际话语权和规则制定权。

诚然，标准在很多情况下能够被法律采用，但是区块链技术政府治理应用标准不能代替立法。因为区块链技术政府治理应用立法可以使标准更具权威性和强制性。另外，区块链技术立法能够提高其在政府治理应用程序开发质量，让政府人员放心使用；还可以使治理区块链技术有法可依，对区块节点的违规行为进行监管和规制。

（三）继续完善区块链技术，更好地推进政府治理

一要加强区块链技术开发队伍建设，为区块链技术发展奠定人才基础。治国兴国，首在人才。利用区块链技术推动政府治理现代化变革离不开人才的支撑，政府技术人才的水准也决定了政府治理的效能和效果。要想更好地利用、完善区块链技术推动政府治理，就必须 “建立完善人才培养体系，打造多种形式的高层次人才培养平台，培育一批领军人物和高水平创新团队”〔38〕。

二要加强区块链技术在政府治理中的安全风险研究分析，探索建立适应政府治理的区块链技术安全保障体系，引导区块链政府应用的开发者、运营者加强行业自律、落实安全责任，推动区块链技术进一步发展。〔39〕

三要完善区块链核心技术，推动区块链政府治理的基础设施建设。区块链技术虽然是全球范围内的新一轮技术革命，但是它受自身现有缺陷的制约，导致其在政府治理中的应用前景并不乐观。〔40〕如果不能解决区块链技术自身缺陷，切实降低基础设施成本，就很难与政府治理深度融合。为了使区块链技术取得突破性进展，政府应当密切跟踪区块链技术发展动态，积极探索发展规律，与高校、科研院所和区块链高新企业加强合作，不断开发、完善政府治理的特别应用。

五、结语

区块链作为一种新兴技术可以助力政府治理变革升级，提升政府治理能力，推进国家治理现代化。尽管目前区块链技术本身还存在着局限和不足，但正如恩格斯所说，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”〔41〕。因此，政府应当抓住机遇、大胆尝试，在明确国家治理的需要和政府治理的任务的基础之上，积极引导、推动区块链技术的完善和发展，将先进技术转化为治理效能。

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文章刊发于《党政研究》2020年第2期

作者|白平浩「中央党校（国家行政学院）党史教研部副教授」；杨柠聪「南开大学马克思主义学院博士研究生」